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Il mondo portuale è cambiato, l’Italia sembra non rendersene conto / ANALISI

L’analisi di Davide Maresca (avvocato e docente universitario) e Francesco Parola (docente universitario).

La Commissione europea ha anticipato l’avvio dina procedura d’infrazione verso l’Italia per aiuti di stato alle Autorità di Sistema Portuale. Anche se formalmente si tratta di un tema fiscale, la realtà è più complessa. Questa procedura non è affatto una sorpresa. Dal 2013 si susseguono procedure d’infrazione verso diversi Stati membri (Germania, Francia, Belgio, Spagna) sul tema: per consolidata giurisprudenza, gli enti gestori di porti sono imprese nella misura in cui esercitano un’attività economica (ossia mettono a disposizione un bene – la banchina – a fronte di un corrispettivo monetario). I canoni sono il corrispettivo economico versato in cambio della disponibilità delle banchine e di spazi di piazzale.

D’altra parte, la concessione sui terminal, per espressa richiesta e continua pressione dell’Italia, è stata equiparata dalla Corte di Giustizia (e poi dal Parlamento Europeo) ad un rapporto di locazione, in modo da escludere l’applicazione della Direttiva concessioni, ossia del codice appalti, ed evitare le gare europee per la loro assegnazione. Del resto, è noto che l’ordinamento italiano ha optato per un’Autorità di Sistema Portuale di tipo “landlord”, ossia di un soggetto “detentore del terreno” che ne concede a soggetti terzi lo sfruttamento economico, nel rispetto di una specifica destinazione d’uso, a fronte del versamento di un corrispettivo monetario. Pertanto, eventuali regimi fiscali agevolati sul corrispettivo (tutti noi paghiamo le tasse sui canoni di locazione) possono causare un vantaggio concorrenziale nella misura in cui gli altri “landlord” concorrenti (cioè gli altri enti gestori di porti) non sono soggetti a vantaggi analoghi. Cioè, nella misura in cui gli altri porti europei, in concorrenza con i nostri, pagano le tasse.

In tante posizioni espresse anche recentemente si finge di non vedere, invece, la rilevanza delle peculiarità “giuridico-formali: l’ordinamento europeo non attribuisce rilevanza alla forma giuridica (ente pubblico non economico, ente pubblico economico o società per azioni): quello che conta è l’esistenza o meno di concorrenza tra porti e l’eventuale presenza di un vantaggio selettivo a favore di alcuni porti e, al contempo, a discapito di altri. Di conseguenza, il punto si concentra sull’analisi del mercato e delle relazioni competitive tra porti e Autorità Portuali. I porti italiani, anzi, le autorità di sistema portuale italiane, sono in concorrenza con altri enti di gestione portuale? Come noto, il mercato marittimo è radicalmente cambiato con l’avvento del gigantismo navale e del commercio elettronico. Inoltre, la progressiva realizzazione dei corridoi logistici TEN-T sta riducendo le “barriere” che tradizionalmente separavano i mercati “captive” dei porti localizzati in range portuali tra loro lontani.

La riduzione dei costi logistici terrestri e l’aumento della capacità di trasporto lungo i corridoi TEN-T aumenteranno sempre di più la competizione tra i porti del Nord Europa e quelli del Mediterraneo. Di conseguenza, la competizione nel mercato delle operazioni portuali è diventata internazionale e gli hinterland portuali fortemente contendibili. Le compagnie marittime realmente globali si sono concentrate e ormai si contano sulle dita di una mano. I terminalisti anche: si pensi anche alla recente fusione tra VTE e Sech che “consegna”, legittimamente, a PSA il traffico delle grandi navi a Genova (in attesa di Bettolo, controllato da MSC), nonché all’allungamento del Molo VII a Trieste che vede MSC come unico operatore container di grandi dimensioni nel nord est. È evidente che per questo tipo di traffico (di lontana origine/provenienza, ivi incluso il ro-ro internazionale) i porti sono evidentemente in concorrenza con gli altri grandi porti europei (Barcellona, Marsiglia, Rotterdam, Amburgo, Anversa). E sulle concessioni portuali che servono questo traffico è difficile sostenere che non vi sia competizione tra porti.

Diverso è il discorso per il traffico necessariamente localizzato nei porti del sud ed escluso dalle logiche competitive continentali: sotto questo profilo non può trascurarsi che la concorrenza con porti come Tangeri o Tunisi non può certo essere messa sullo stesso piano della competizione con Rotterdam; per i porti del sud, quindi, pare difficile configurare una distorsione della concorrenza nel mercato interno europeo. E su questi porti sarebbe, semmai, auspicabile instaurare un regime di aiuti permanente ex art. 108 TFUE proprio per compensare le problematiche concorrenziali con i porti del Nord Africa. Ed allora, è corretto criticare la generalizzazione operata dalla Commissione europea ma non del tutto. Occorre comprendere e accettare che il mondo è cambiato: gli hinterland portuali contendibili su scala Europa e il relativo traffico internazionale via mare (nell’ambito del quale l’Italia gioca un ruolo secondario rispetto al Nord Europa) sono effettivamente soggetti alle regole sulla concorrenza e, pertanto, sulle relative concessioni portuali non può che esserci un unico epilogo: la Commissione europea apre una procedura d’infrazione (chi si sorprende, forse, non si è reso conto che l’Italia ha persino goduto di un trattamento di favore perché la Commissione europea ha già sanzionato, a partire dal 2013, tutti gli altri paesi rilevanti - Germania, Francia, Belgio e Spagna - e la Corte di giustizia ha pure confermato i provvedimenti, laddove impugnati).

Va, infine, accennato quale sia l’impatto della procedura: certamente il tema fiscale sembra preponderante ma, come accennato da diversi esperti, potrebbe avere un impatto esiguo e risolversi in una partita di giro. Un impatto ben maggiore potrebbe scaturire dalla procedura nella misura in cui i relativi effetti si estendessero, ad esempio (e come è ragionevole), ai trasferimenti di risorse pubbliche dallo Stato alle Autorità di Sistema Portuale garantendo che fossero discusse solo misure realmente anticompetitive, mentre i trasferimenti per attività non economiche (ossia per consentire alle ADSP di esercitare le proprie funzioni pubblicistiche) non devono subire limitazioni. Insomma, a ben vedere, l’ambito di una possibile intesa sul margine di applicazione delle norme in materia di aiuti di stato (soprattutto sul relativo impatto di mercato) con la Commissione europea è ben più ampio di quanto si possa pensare ed un approccio giuridico-economico approfondito potrebbe portare risultati accettabili se non, addirittura, propulsivi per la crescita.

Allora, forse, l’invito alle autorità è quello di avere un approccio meno conservatore e più orientato all’analisi sostanziale giuridica e di mercato senza trincerarsi dietro a formalità e regimi speciali non ben chiari. La nostra portualità non presenta caratteristiche di “unicità”, rispetto ai paesi membri sopra menzionati, tali da escludere l’applicazione dei principi generali della concorrenza al cui rispetto l’Europa ci richiama. Il precedente Governo aveva iniziato un’interlocuzione virtuosa su questo tema e, con la collaborazione della Rappresentanza permanente a Bruxelles, di alcuni parlamentari europei e di alcuni alti funzionari italiani, si stava iniziando un percorso serio di approfondimento che si spera possa continuare per consentire all’Italia di tornare a competere anche sui traffici internazionali e non solo sui traffici a di ambito nazionale.

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