Tar Lazio 22 gennaio 2020: brevi riflessioni ad esito del primo round della così detta "guerra delle banane" / ANALISI

A cura di Asla - l'Associazione degli Studi Legali Associati

di Davide Magnolia*

Roma - Con la recente sentenza del TAR Lazio, pubblicata in data 22.01.2020, è terminato il primo round di una complessa ed articolata controversia sorta nel porto di Civitavecchia che è stata definita giornalisticamente, con una definizione iconica ma sicuramente calzante, “la guerra delle banane” (in relazione proprio alle merci oggetto della querelle). L’interpretazione fornita dal TAR Lazio sull’applicazione pratica degli articoli 16 e 18 della legge portuale 84/94 (d’ora in poi, semplicemente, “articolo 16” ed “articolo 18”) potrebbe apparire, qualora venisse generalizzata ed estrapolata dal contesto, sicuramente fuori dal coro e con effetti potenzialmente dirompenti per il settore portuale. L’intenzione del presente scritto non è quella di fornire giudizi sulla bontà o sulla validità di una tesi piuttosto che dell’altra, bensì quella di analizzare la sentenza in modo asettico e, per così dire, autoptico, alla luce della fattispecie e della normativa. Prima di iniziare, una veloce excursus normativo sulle disposizioni oggetto di analisi. L’articolo 16 definisce, da un lato, le operazioni portuali (ossia il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito ed il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale svolti nell'ambito portuale) e, dall’altro, i servizi (che sono quelle attività riferite a prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali). L'esercizio delle operazioni e dei servizi portuali, espletati per conto proprio o di terzi, è soggetto ad autorizzazione dell'Autorità Portuale (oggi Autorità di Sistema Portuale) o, laddove non istituita, dell'Autorità marittima. L’articolo 18 prevede che le imprese di cui all’articolo 16 comma 3 possano ottenere aree demaniali e banchine in concessione per l'espletamento delle operazioni portuali. Viene così alla luce la moderna figura dell’operatore terminalista. Riducendo all’estremo la questione, potremmo dire che il terminalista altro non è che un’impresa che ha sommato all’autorizzazione per lo svolgimento delle operazioni portuali (articolo 16) la concessione di un’area demaniale. In ambito portuale, però, mentre tutti i terminalisti sono imprese autorizzate ex articolo 16 non tutte le imprese portuali autorizzate ex articolo 16 sono (anche) terminalisti.

Passando alla sentenza in commento, i protagonisti della vicenda sono, da un lato, un operatore terminalista ex articolo 18 autorizzato all’imbarco, sbarco, trasbordo e deposito delle merci in container nel porto di Civitavecchia; dall’altro un’impresa autorizzata allo svolgimento delle operazioni portuali ex articolo 16 che, nel caso di specie, era anche concessionaria (in forza dell’articolo 36 codice della navigazione) di un’area confinante a quella assentita in concessione all’operatore terminalista inizialmente destinata allo “stoccaggio e la movimentazione di prodotti forestali ed ortofrutticoli, contrassegnata dal PRP (n.d.r. Piano Regolatore Portuale) con la destinazione “C2” per la movimentazione e stoccaggio di merci convenzionali” e successivamente estesa anche “allo stoccaggio ed alla movimentazione di prodotti forestali e ortofrutticoli, ricomprendendovi anche lo stoccaggio e la movimentazione di container”. La sentenza ed il percorso argomentativo del TAR Lazio sono abbastanza complessi ed articolati, anche in ragione dei numerosi provvedimenti che si sono susseguiti ed intrecciati nel corso del tempo. Volendo semplificare al massimo la questione, i due principali punti di scontro riguardavano
(i) la possibilità per l’operatore portuale autorizzato ex articolo 16 di movimentare e stoccare container di prodotti ortofrutticoli in una zona (C2) che il Piano Regolatore Portuale destinava alle merci convenzionali (ossia la merce spedita unitizzata ma non in contenitori marittimi standard, ad esempio pallets, fusti, casse etc.);

(ii) il fatto che il medesimo operatore portuale avrebbe ottenuto, tramite una serie di autorizzazioni da parte della locale Autorità di Sistema Portuale, l’utilizzo preferenziale della banchina pubblica (senza però corrispondere un canone demaniale) alla stregua di un operatore terminalista ponendo così in essere uno schema elusivo della normativa dettata proprio dagli articoli 16 e 18 della legge n. 84/1994.

Volendo convertire il terreno di scontro in quesiti di diritto, le domande a cui il Tar Lazio è stato chiamato a rispondere erano:
(i) i container costituiscono una categoria merceologica a sé stante, autonoma ed indipendente rispetto alla stessa merce trasportata?
(ii) l’operatore autorizzato ex articolo 16 può, ed eventualmente entro che limiti, svolgere attività che la legge riserva all’operatore terminalista ex articolo 18?

Al primo quesito il TAR Lazio ha risposto sostenendo che i container non costituiscono “una categoria funzionale e/o merceologica” a sé stante, ma un mero strumento o meglio una modalità operativa per la movimentazione sia verticale sia orizzontale della merce. La suddivisione in sottozone del Piano Regolatore Portuale (nel caso di specie C1 per i container e C2 per le merci convenzionali) non preclude la possibilità che una sottozona destinata a “movimentazione e stoccaggio di merci convenzionali” possa essere utilizzata (anche, n.d.r.) per la movimentazione di container.

Venendo, invece, al secondo quesito, i giudici hanno ritenuto che non possa essere impedito, in linea di principio e nel rispetto delle norme e dei protocolli sulla sicurezza, l’occasionale imbarco/sbarco di merci containerizzate in una sottozona relativa a movimentazioni e stoccaggio di merci convenzionali, a condizione che l’occasionalità dell’imbarco/sbarco delle merci containerizzate non modifichi in alcun modo la funzione attribuita dal Piano Regolatore Portuale alla sottozona. Sulla base di tali premesse, il TAR Lazio ha concluso che non costituisce schema elusivo degli articolo 16 e 18 della L. 84/1994 il fatto che un’impresa autorizzata ex articolo 16
(i) si doti di volta in volta, all’arrivo/partenza delle navi, di un’autorizzazione alla sosta temporanea sulla banchina pubblica per il tempo necessario a svolgere le operazioni di carico/scarico;
(ii) si rivolga per il noleggio a caldo delle gru ad un'impresa autorizzata sempre ex articolo 16.
Nella parte finale della sentenza il TAR Lazio giustifica una tale presa di posizione sostenendo che l’operatore autorizzato articolo 16 sarebbe in una posizione più sfavorevole rispetto all’operatore terminalista articolo 18 (“non avendo la disponibilità in via esclusiva della banchina, dovendo di volta in volta chiedere specifica autorizzazione alle operazioni di imbarco/sbarco all’Autorità portuale, non gode di privilegi o di un regime agevolato paragonabile a quello previsto dall’art. 18 per i concessionari di terminale”).

Qualche (breve) riflessione conclusiva. Questa sentenza, condivisibile o meno nei contenuti, se letta nel modo sbagliato potrebbe portare a pensare che si possano svolgere le attività terminalistiche, in modo professionale e continuativo, senza bisogno della concessione demaniale, in palese violazione del disposto dell’articolo 18 della legge portuale. Le chiavi di lettura possono essere due. Se si volesse ritenere che gli operatori portuali autorizzati in base all’articolo 16 possano, in generale e senza limiti, svolgere attività propria dell’operatore terminalista utilizzando da un lato la banchina pubblica in modo continuativo e dall’altro noleggiando a caldo, quando necessario, le gru e le attrezzature, allora si sdoganerebbe (o meglio si creerebbe ex novo) una figura ibrida e bicefala (un po' operatore portuale ed un po' terminalista…..ma senza banchina) non prevista dall’ordinamento e con dei privilegi francamente ingiustificati ed ingiustificabili (in primis il mancato pagamento del canone concessorio e l’assenza di un piano di investimenti e di sviluppo del porto). Qualora invece si volesse intendere che l’operatore autorizzato ex articolo 16 possa utilizzare la banchina pubblica, solo occasionalmente, senza soluzione di continuità e limitatamente a stringenti condizioni, rapportandosi dunque in termini di eccezione alla regola generale, la sentenza non direbbe di fatto nulla di particolarmente innovativo. E’ infatti un dato di fatto che in porto possano operare solo imprese portuali in possesso di particolari requisiti di idoneità (personale, tecnica, patrimoniale e finanziaria) che devono ottenere apposite autorizzazioni dall’Autorità per lo svolgimento di operazioni portuali (art. 16, comma 1, prima parte, della L. 84/1994) e/o servizi portuali (art. 16, comma 1, seconda parte, della L. 84/1994). Inoltre le imprese portuali autorizzate, ove ciò sia richiesto dalle esigenze del caso, debbono anche ottenere apposita autorizzazione alla sosta temporanea sulla banchina pubblica (art. 50 cod. nav. e 39 reg. cod. nav.), ove necessaria per consentire le operazioni di carico e scarico della merce dalla nave ormeggiata in banchina, il temporaneo deposito della merce in banchina e, infine, il trasferimento presso aree in concessione ovvero aree extra portuali. Tale interpretazione sarebbe peraltro coerente con la stessa locuzione di “banchina pubblica” che dovrebbe far propendere per escludere, in principio, un uso stabile e ripetuto (ossia “abituale”) della stessa alla stregua proprio di un operatore terminalista. Dunque in attesa dell’esito sul (probabile) appello, sarà interessante capire se e quali conseguenza avrà questa sentenza, nel quotidiano, in ambito portuale.

*Studio LCA

©RIPRODUZIONE RISERVATA