Dalle ZES alle ZLR rafforzate: nella semplificazione amministrativa un’opportunità per il Paese

A cura di ASLA - l'Associazione degli Studi Legali Associati

di Stefano Zunarelli* e Alberto Pasino**

Bologna - A partire dal 2017 il nostro Paese ha intrapreso un percorso culminato in un articolato ed organico insieme di strumenti normativi tesi ad offrire alle imprese importanti agevolazioni fiscali e rilevanti semplificazioni di carattere amministrativo e burocratico, attingibili in contesti territoriali delimitati. 

Il percorso è stato scandito dall’adozione del DL 91/2017, che ha istituito le Zone Economiche Speciali (ZES) per favorire lo sviluppo dell’attività d’imprese nelle regioni del Paese meno sviluppate e in transizione; dai commi da 61 a 65 dell’art. 1 della L 205/2017, che – istituendo le Zone Logistiche Semplificate (ZLS) – hanno esteso ai porti del Nord Italia alcune delle agevolazioni previste per il Mezzogiorno dal citato DL 91/17 e, infine, dall’art. 1 co. 313 della L. 160/2019 che, modificando il regime contemplato dalla L. 205/17 con riguardo alle ZLS, ha operato la sostanziale equiparazione alle ZES delle ZLS, che infatti in forza di tale provvedimento hanno assunto il nome di ZLS rafforzate.

L’iniziativa del legislatore si colloca in un quadro internazionale che ascrive alle ZES, cresciute nel mondo dalle 500 del 1997 alle circa 5.400 attuali, un ruolo strategico per reagire alla crescente concorrenza internazionale nell’attrazione degli investimenti esteri, offrendo benefici fiscali e doganali e semplificazioni amministrative e burocratiche in aree geograficamente delimitate.

Le ZES e le ZLS rafforzate italiane non mancano di valorizzare le prerogative d’ordine fiscale, mediante il riconoscimento di un credito d’imposta commisurato alla quota del costo complessivo dei beni acquisiti entro il 31 dicembre 2022 nel limite massimo, per ciascun progetto di investimento, di 50 milioni di euro, attingibile nelle ZES e nelle ZLS rafforzate, e la riduzione dell’imposta sul reddito derivante dallo svolgimento dell’attività nella zona economica speciale del 50%, prerogativa quest’ultima peraltro riconosciuta dall’art. 1 co. 173-176 della Legge Finanziaria 2021 alle sole ZES.

E’ bene osservare che, trattandosi di aiuti a finalità regionale di cui all’art. 107 TFUE, presupposto perché essi possano essere attinti è che l’azienda sia insediata in un’area individuata dalla Carta degli aiuti a finalità regionale 2014-2020 C (2014) del 16 settembre 2014 e successive modificazioni, la cui validità è stata prorogata sino al 31 dicembre 2021. Tuttavia il tratto distintivo della normativa in commento è rappresentato dalla semplificazione amministrativa.

La disciplina che regola le ZES e le due forme di ZLS dà vita, infatti, ad un’innovazione molto significativa, ispirata dalla volontà di introdurre deroghe assai ampie al diritto amministrativo, al fine di creare, al loro interno, le condizioni per una fortissima sburocratizzazione, con adempimenti accelerati e semplificati, tali da costituire, in sé, un potente motore di attrazione imprenditoriale. Ne è testimonianza il conferimento all’organismo chiamato a governale (Organo di indirizzo) di poteri e facoltà plurime, alcune delle quali particolarmente penetranti, tra le quali quella di assicurare  “gli strumenti che garantiscano l’insediamento e la piena operatività delle aziende presenti nella ZES nonché la promozione sistematica dell’area verso i potenziali investitori internazionali” (art. 4 co. 7 lett. a DL 91/17), onde garantire alle imprese che vi si insedino di beneficiare di  “criteri derogatori alla normativa vigente, procedure semplificate e regimi procedimentali speciali applicabili”, miranti a “semplificare ed accelerare l’insediamento, la realizzazione e lo svolgimento dell’attività economica nelle ZES”  (art. 5 co. 1 lett. a) DL cit.). 

La semplificazione amministrativa – oltre a poggiare su una consistente riduzione dei termini ordinari contemplati con riguardo, ad esempio a VIA, VAS e AIA, AUA, autorizzazione paesaggistica e in materia edilizia nonché sull’ampio ricorso alla procedura della conferenza di servizi decisoria semplificata, anche in tal caso con consistente riduzione dei relativi termini – si fonda su un modello di governance chiaro e dalle dinamiche prevedibili, ascrive ad un soggetto unico competenza esclusiva ad autorizzare l’insediamento nella ZES / ZLS, mira a rendere uniforme la modulistica necessaria a tale scopo e impone l’adozione degli accorgimenti necessari a far dialogare le piattaforme telematiche utilizzate dai SUAP e gli altri sistemi informatici utilizzati da enti pubblici. Le semplificazioni previste dalla normativa nazionale si sommano, oltretutto, a quelle che possono essere disposte a livello decentrato.

Uno dei tratti più significativi che contraddistinguono le Special Economic Zones di stampo internazionale, consistente nello sperimentare al loro interno regimi normativi diversi rispetto a quelli vigenti nel Paese in cui esse sono istituite, si è dunque tradotto in Italia in un percorso volto a sterilizzare gli effetti delle inefficienze e della scarsa qualità dei servizi erogati dalla burocrazia italiana, il cui impatto sulla crescita del nostro Paese è stato stimato in una perdita di circa 70 miliardi di Pil, facendo scivolare l’Italia, nel confronto internazionale, al terzultimo posto dei 36 Paesi OCSE.

Dopo la costituzione delle prime quattro ZES (Calabria, Campania, ionica interregionale Puglia e Basilicata e adriatica interregionale Puglia-Molise) e della ZLS di Genova, avvenute tra il 2018 e il 2019, vi è ora grande fermento nel resto del Paese. In gran parte delle Regioni si avverte un interesse concreto ad avviare il percorso per costituirvi una ZLS rafforzata, che pare preludere all’affermarsi su scala nazionale del fenomeno delle ZES e delle ZLS. Se e quando questo percorso sarà compiuto si assisterà alla realizzazione di un regime amministrativo differenziato per le sole aree incluse dalle regioni nelle ZES, nelle ZLS e nelle ZLS rafforzate. In tali aree infatti i procedimenti amministrativi saranno retti dalle regole delineate dalle citate disposizioni istitutive di ZES e ZLS, oltreché dagli strumenti di dettaglio adottati dalle singole regioni. All’esterno di esse, ossia in tutto il resto del Paese, le imprese resteranno vincolate alle regole amministrative ordinarie.

I rischi che si correranno nel breve periodo – primo tra tutti l’esasperarsi della competizione tra ZES / ZLS (ossia tra regioni) nell’accaparrarsi gli investimenti stranieri e domestici, basata sulla leva della semplificazione amministrativa – potranno essere compensati se si compirà ciò che ogni sperimentazione normativa promette, ossia l’estensione al di fuori della ZES dei regimi oggetto di sperimentazione (è ciò che è accaduto nel caso delle ZES polacche). Tuttavia, affinché l’eccellente prospettiva di perseguire, attraverso lo strumento della sperimentazione normativa, l’obiettivo strategico della semplificazione amministrativa si accompagni ad una armoniosa crescita dell’economia dell’intero Paese, sarà indispensabile un forte intervento di coordinamento da parte del Governo, attraverso l’esercizio delle prerogative che la legge gli ascrive, prime tra tutte una valutazione particolarmente penetrante ad opera del Governo dei piani di sviluppo strategico che debbono corredare ciascuna richiesta di costituzione di ZES e ZLS rafforzate e l’esercizio di una dinamica attività di coordinamento ad opera della cabina di regia contemplata dall’art. 5 co. 1 lett. a-quater DL 91/2017.


* Docente e avvocato
** Avvocato, Zunarelli Studio Legale Associato

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